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比較視野下的中國地方政府改革及其挑戰
2020年01月10日 16:31 來源:《行政論壇》(哈爾濱)2018年第6期 作者:孫濤 孫宏偉 字號

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  作者簡介:孫濤(1967- ),男,天津人,南開大學周恩來政府管理學院教授,博士研究生導師,從事政府理論與地方政府、城市治理研究。天津 300350;孫宏偉(1985- ),女,滿族,河北承德人,天津師范大學政治與行政學院公共管理博士后,講師,從事比較政治、地方自治與地方治理研究。天津 300387

  內容提要:20世紀以來,基于行政理論、經濟理論和民主理論的西方政府改革,呈現統治職能的非人格化、管理職能的剛性化和服務職能的擴大化等特征。進入21世紀,中國政府發展為應對“現代化”和“后現代”兩個歷史階段的高度疊加,在兼顧“管理補課”和“改善服務”的問題上,整合20世紀以來西方政府改革的三種價值取向,形塑了較為均衡的地方治理風格。當下,在構建國家治理體系進程中,地方政府改革和發展的“三合一”模式面臨挑戰。

  關 鍵 詞:地方政府/政府改革/政府職能轉變/地方治理

  標題注釋:國家社會科學基金重大項目“中國政府職責體系建設研究”(17ZDA101),國家自然科學基金重點項目“現代社會治理組織與模式研究”(1533002)。

  20世紀以來,西方國家的政府發展大致上歷經建立公職人員制度、“管理主義導向”和基于“透明性、責任性”等三種不同價值導向的階段性改革。現階段,中國處于“現代化”和“后現代”兩個階段高度疊加的歷史時期,地方政府面臨選取適合的改革模式來應對經濟社會轉型的挑戰,以推進地方治理能力現代化。

  一、20世紀以來西方地方政府改革取向

  轉變政府職能是地方政府改革的首要問題。20世紀以來,西方國家的政府改革先后運用政治理論、經濟理論和民主理論,使改革呈現出統治職能非人格化、管理職能剛性化和服務職能擴大化的取向。

  (一)統治職能非人格化

  20世紀30年代以來,隨著工業化進程和城市化發展,政府承擔的公共服務職責日趨增多,要求地方政府進行系統化變革,公職人員更應具備專業化的技能。二戰以后,在“現代化”的壓力下,改革政府公職人員管理占據了突出位置。

  此前,西方政府傳統公職人員的任用制度主要是恩賜官職制①和政黨分贓制②(the system of patronage)。這兩種任用制度存在裙帶關系和可能營私舞弊的弊端。馬克斯·韋伯曾指出,公共行政部門存在的最主要問題是任人唯親。前者會受到專制政體和貴族特權的制約,后者受控于政黨分贓,這兩種公職人員都是出于政治因素而被任命。

  隨著工業化以及近代社會的轉型,地方政府開始現代化的轉型,而傳統公職人員的任用制度已不再適應地方政府管理,現代公務員制度應運而生。現代公務員制度源于英國,以1855年的《關于錄用王國政府文官的樞密院令》為現代公務員制度③正式確立的標志。在英國文官制度的影響下,美國于1883年頒布《彭德爾頓法案》,加拿大于1882年制定《公務人員雇用法》,澳大利亞于1902年確立《公務員法》,法國、德國與日本在二戰結束后全面推行現代公務員制度。到20世紀60年代,西方各國基本確立了現代公務員制度。

  此階段公職人員改革出于執政的考慮,強調規范性,地方政府統治職能呈現非人格化④的特征。其理論支撐是伍德羅·威爾遜(Thomas Woodrow Wilson)⑤和古德諾(F.J.Goodnow)⑥的政治與行政二分論,以及韋伯的科層制理論,基本可歸為行政理論。韋伯既關心等級官僚,也關心其背后的東西,即民主秩序的保持,這需要一個訓練有素的和不貪贓枉法的官僚機器[1]。

  為此,改革的舉措包括:一是強調雇傭的公平性;二是強調雇傭人員的教育成就,比如,專業背景、學位和專業資格等;三是強調雇傭人員要基于能力晉升,并且要擁有可預見的工作任期和恰當的薪水。招募公職人員實行功績制(the merit system),即強調通過競爭性考試來招募人員,而考試則是根據從事公共服務所需要的專業技能和競爭者的教育狀況進行[2]。功績制也強調績效,依照工作表現來提升公職人員。這些舉措破除了傳統的“任人唯親”做法,體現了“任人唯能”的思路。

  此次公職人員改革具有明顯的韋伯主義官僚制特征,強調公職人員通過競爭考試,擁有穩定的職位和依職付薪,并要保持政治中立。改革帶來的效果是政治與行政的相對分離,以適應近代工業社會體制下的政府管理模式,避免政黨分贓引發的政局更迭,從而提升了地方政府治理社會和發展經濟的能力。

  (二)管理職能剛性化

  二戰后,隨著福利國家在西方出現,地方政府的角色愈加重要,承擔的公共服務職責持續增加。隨之而來的是公共開支不斷攀升,更依賴中央政府的財政補貼,中央與地方的關系于是趨于緊張。20世紀70年代中后期,全球經濟危機的爆發,使二戰以來地方政府管理中的問題凸顯。伴隨公民的服務需求不斷增加,但政府開支呈縮減趨勢,出現了日趨嚴重的公共服務目標偏離問題。基于官僚制的現代公務員制度似乎已不適應后工業化社會的需要,公民對政府表現的冷淡。在此背景下,隨著英國撒切爾夫人及其領導的保守黨執政,開啟了一股全球化的政府改革浪潮。

  此階段的改革注重創新,從地方政府管理過渡到地方治理,政府管理職能呈現規范和剛性化。改革的理論支撐是公共選擇理論、成本交易理論和委托—代理理論等,主要屬于經濟理論。這一輪政府改革注重服務的顧客導向(customer orientation),在公共服務中引入競爭機制,是一種強調目標管理的地方治理。同時,改革通過一系列的創新舉措解決地方政府所面臨的如何有效管理的問題,因此,這一場“管理導向”的改革又被稱為“新公共管理運動(NPM)”。秉持管理要自由化和市場化的理念,這場運動的領導者積極提倡“政府再造”,力圖使地方政府做得更好,借此改變官僚制政府效率低下的不良形象。新公共管理的目的是要創建一個更加有效的、顧客導向的服務提供模式,但所得到的卻是一個范圍更大的新的社區治理視角[3]。蓋伊·彼得斯(B.Guy Peters)在對這些改革綜合歸納后,分為四種模式:市場式政府——強調政府管理市場化;參與式政府——主張對政府管理有更多的參與;彈性化政府——認為政府要有更多靈活性;解制型政府——提出減少政府的內部規則[4]。

  具體來看,“管理導向”改革的措施包括:一是從私營部門的制度設計中尋找解決公共部門問題的辦法。公務員制度強調依靠規范的程序和規則來限制官僚的自由裁量權,注重公共部門與私營部門的區別。新公共管理則認為,私營部門的管理原則同樣適用于地方政府,嘗試模糊公私部門之間的界限,注意力從規范的管理轉移到結果導向的管理。在這種制度設計下,地方行政首腦要把自己轉變為企業高管,地方公民將自身定位為服務的消費者。例如,美國的議會—經理制(Council-Manager Plan)、英國的市長—經理制(Mayor and Council Manager),都屬于這種地方政府行政組織結構。二是實行短期激勵性合同。改革者把低效率視為地方行政服務存在的主要問題,通過激勵性的雇傭機制來提高公職人員的工作效率。三是重視地方政府績效,基于績效給付工作人員相應的報酬。改革注重服務提供的經濟性、效率性和效能性標準(即3E原則,Economy、Efficiency、Effectiveness),也就是由原來注重程序的改革轉向更加注重結果的改革。四是向下分權。多數國家此次改革的發起者是中央政府或州政府,是一種自上而下的改革,是向地方的分權改革。此外,在地方政府的內部結構中,提倡權力下放(decentralization),人們傾向于舒馬赫(E.F.Schumacher)的“小就是美”的哲學,傾向于“小政府”。地方政府內部權力下放表現為三種類型:部門權力下放(departmental decentralization)、團體權力下放(corporate decentralization)和政治權力下放(political decentralization)[5]。

  簡言之,通過上述舉措,改革從第一階段自上而下的官僚制改革,轉向自下而上的“企業家政府模式”,更加關注效率和經濟,進一步提高了地方政府管理能力,并呈現管理職能剛性化的特征。

  (三)服務職能擴大化

  進入21世紀,地方政府面臨的問題更為復雜,也更具挑戰性。各國的地方政府既要提供硬件服務,比如,修建道路、學校和醫院等基礎設施,供應水、電和煤氣等現代生活的基本需求,也要提供軟性服務,比如,可持續發展的環境、經濟、健康的社會以及阻止犯罪等。當代民眾的民主意識也不斷增強,對政府的要求也更高,希望地方政府能夠更迅速地回應城市交通、規劃和生產、生活帶來的環境污染等問題。在地方政府新職能和民眾新要求的雙重“后現代化”壓力下,政府只能不斷增加新的服務職能來滿足新需求。與此同時,第二階段改革中所倡導的新公共管理理念也開始遭到質疑,認為會損害公共性和民主價值。登哈特(Robert Denhardt)、福克斯(Charles Fox)、沙赫特(Hindy Lauer Schachter)、哈伯爾(Lawrence Hubbel)和格林(Richard T.Green)等學者對新公共管理進行批判和反思,“新公共服務”理念逐漸形成。

  此階段改革更注重服務的透明性和責任性,地方政府的服務職能被擴大化。改革的理論支撐是民主公民權、社區以及公民社會、組織人本主義和后現代主義等,主要表現為民主理論。改革舉措包括:一是倡導公民權。地方政府的服務對象應是公民,而不是“顧客”;要關注公民的長期需要和利益,而不是“顧客”的短期利益。二是鼓勵地方民眾積極參與地方和社區治理過程,承擔作為公民的責任。三是明確責任問題的復雜性。四是重視民主價值。地方政府要為公民提供公正和公平的生活環境。改革者認為,地方政府的突出問題是官員手中權力過分集中,這既影響行政效率,又缺少公開透明的辦事程序。因此,改革的原則是保證地方政府內部權力結構的透明性、開放性和責任性,讓官員和公共機構對民眾和政治領袖更富有責任性,以使工作任務和績效能夠透明、可問責,并受到更廣泛的公眾監督,以此回應民眾要求和適應時代潮流。

  這一輪地方政府“服務導向”的改革效果是建設一個擁有獨立的規制機構、市民團體、群眾組織及獨立的立法機關,旨在進一步提高地方政府服務能力。

  二、20世紀90年代中期以來的中國地方政府改革實踐

  改革開放以來,中國經濟取得了舉世矚目的成就。從總體上看,中國仍處于工業化的中期,但由于地區差別很大,東部地區基本完成工業化進程,也基本實現了現代化,正處于從現代化向后現代化轉型的進程中。但中西部地區及東部個別欠發達地區,完成現代化仍是首要任務[6]1。在現代化和后現代化交織的壓力下,地方政府通過轉變職能來適應新環境的變化,以上不同價值邏輯的西方政府改革在中國,幾乎在同一時間段內展開,形成三種價值取向“耦合”的局面。

  第一,在統治職能非人格化方面,中國政府陸續出臺法規改革和規范公職人員管理。對地方政府公職人員的管理從改革開放前“大一統”的模式走向規范化“分類管理”,并加快制度化與科學化的改革步伐。1993年,中國頒布《國家公務員暫行條例》,并于當年施行公務員制度。2006年實施《公務員法》,并陸續出臺公務員錄用、培訓、考核、獎勵、職務任免與升降、調任、處分、申訴、辭去公職、辭退、錄用考試違紀違規行為處理、新錄用公務員任職定級等一系列配套規章。在機關與事業單位工資福利、事業單位人事管理、人才流動管理、人力資源宏觀調控等方面,國家制定了1000多件規范性文件,涵蓋公共人力資源管理的主要環節[7]。中國政府從1994年到2008年的不斷努力使得公務員制度越來越制度化、標準化和專業化[8]。這些規范政府公務員隊伍的舉措有效地提升了地方治理能力。

  第二,在管理職能剛性化方面,中國鼓勵地方政府管理創新與合理分權。從2000年開始,有關部門創建了“中國地方政府創新獎”,為地方政府交流改革經驗創建平臺。至今,有1500多個省、市、縣和鄉鎮等各級地方政府申報此獎。獲獎項目既涉及政府管理中的社會服務、行政效能、環境保護、責任政府和依法行政等內容,也涉及政治體制改革所涵蓋的立法及司法領域的改革、權力監督、政治參與和民主選舉等方面。中國的政府創新遵循了政治現代化的普遍趨勢,即從管制政府走向服務政府,從全能政府走向有限政府,從人治走向法治,從集權走向分權,從統治走向治理[9],成為中國探索地方政府“良治”的重要途徑。

  2013年黨的十八屆三中全會,首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標,黨的十九大報告進一步予以明確,制定了實施路線圖和時間表,并將其寫入黨章。地方治理作為國家治理的重要內容,成為全面深化改革的重點領域,繼續推進地方政府創新性治理的深化。學界則從不同角度研究政府管理創新,如基于公民參與的視角⑦、基于大數據的視角⑧等。實踐證明,地方政府改革和創新也得到官員的認同,成為推動中國可持續發展的動力之一[10]。

  中國地方的分權改革較為成功,促進了經濟增長[11]。這種改革路徑屬于經濟上分權和政治上集權,前者使地方政府在經濟決策方面擁有更多自主性,而后者能使中央政府有效控制全局[12]。許成鋼將中國體制概括為政治集權下的地方經濟分權制,認為中國現代化改革最顯著的特征是各級地方政府深刻地參與了改革與經濟發展[13]。也有研究稱之為“行為聯邦制”[14]。

  可以說,中國地方政府管理主義導向的改革是一種基于“績效”的權力下放,績效較好的地方可以獲得“贏得的自治”,從而提高地方治理能力,并承擔更多的責任[15]。中央政府將諸多權力下放給地方,鼓勵通過地區之間的競爭和自身的管理創新來發展地方經濟;而中央政府主要通過人事制度控制和激勵地方政府,即任命和升遷地方官員的激勵措施是中央政府的政策治理工具。于是,地區競爭成為一種激勵地方官員的手段,衡量地方官員政績的標準主要是各地的經濟發展及其改革成效。換句話說,驅動中國四十年改革與發展的核心戰略是在中央人事控制及大政方針引導下的地方競爭[13]。

  第三,服務職能擴大化方面,地方政府職能轉變的方向是建設服務型政府。建設服務型政府既是政府自主進行的制度創新,也是一場自下而上的地方政府改革。2001年12月,中國加入世界貿易組織前后,一些城市政府在新公共管理運動的影響下,明確提出其改革目標是建設服務型政府。比如,成都市提出“規范化服務型政府”,重慶市建設服務型政府的立足點是統籌城鄉發展,鄭州市提出建設“項目導向的服務型政府”等。2002年,黨的十六大提出構建規范、公正透明和廉潔高效的行政管理體制。2003年,“非典”事件成為全面建設服務型政府的里程碑,中央明確要求各級政府強化公共服務職能,并在2004年提出服務型政府理念。2014年的《政府工作報告》指出,按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求,加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府,增強政府的執行力和公信力,創新政府管理理念和方式,健全決策、執行和監督機制。

  比照經濟發達國家“后現代化”社會的演變歷程,中國的服務型政府建設也需要“一個平臺、三個支柱”的前提條件:現代化發展水平的“一個平臺”,并取決于市場機制的成熟度、社會力量的發育度以及是否具有法律至上傳統這“三個支柱”[16]。此外,中國的服務型地方政府建設還有其他兩個層面的問題:一是政府內部行為方式的變革,包括消除“官本位”作風,打造親民、為民服務形象等;二是更深層面的施政方式的調適性改革,以適應經濟發展方式的轉變,從“劃槳”轉向“掌舵”,有條件的地區從“掌舵”轉向“服務”,將施政重點緊密聯系經濟社會發展實際,推動施政創新,擴大多元參與和民主決策[6]14。

  縱觀中國1990年代中期以來同時運用的三種價值取向的政府改革,取得了較為均衡的模式,形塑了比較“溫和”的地方治理風格,但“三合一”改革模式潛在的問題是社會—政治目標及使命并不兼容,而哪種取向的地方改革居于主導或成為主流,取決于權力在不同社會群體或地區的集中或分散。此外,這種改革也引發以下兩個主要問題:

  其一,部分改革引發基層抵觸,出現政令不通的現象。當前,在一些部門、地方及局部領域,存在決策部署和政策措施執行不力的現象,究其原因源于中央與地方的利益訴求不同,但央地關系是等級和命令的關系,有時中央政策和文件并不能針對地方的實際情況,政策執行出現“偏離”。

  其二,20世紀90年代中期以來的中國改革注重向地方分權,這使得中央的權威受到一定的制約;同時,改革造成激烈的地方競爭,引致某些非理性的后果。中央為推進改革,鼓勵地方政府競爭,很多地方擁有相當多的經濟資源和相似的產業結構,主要官員出于政績的考慮,造成許多非理性競爭和資源浪費。

  三、中國地方政府深化改革面臨的挑戰

  中國地方政府改革的掣肘在于政府部門本質上也是“經濟人”,并且擁有對權力和資源再分配的潛力,20世紀90年代中期以來的“混合式”改革不可避免地會遇到各種既得利益集團的消極抵制和反對。

  當下,地方政府治理的“困境”表現為有形和無形這兩類挑戰:有形的挑戰,是指物質形態層面資源環境的“硬約束”。中國幅員遼闊,地理區位和地質構造、氣候條件和資源蘊藏等方面的不同,造成不同地區的資源和環境稟賦差異極大。例如,山西的煤和***的石油等自然資源豐富,四川和海南等旅游資源豐富,山東的孔孟文化和浙江的浙商文化等文化資源豐富,上海和天津等臨海的位置優越。這些不同的資源稟賦要求地方政府治理應依據本地區的情況來確定發展目標,而不能為了經濟利益,盲目地效仿其他地區發展的經驗,制定與當地資源環境不匹配的發展目標。無形的困境,是針對中國的現代化和后現代進程兩個歷史階段高度疊加帶來的挑戰。比如,市場完備程度高的中國東南沿海地區和大城市,已進入現代化向“后現代化”轉變的進程,而很多中西部地區還處于現代化建設階段;在社會結構和產業結構上,不同地區的現代化進程差距更大。現代化和后現代的高度疊加,賦予不同地區政府治理不同的政策意涵。處于后現代化的地區,政府更加注重管理績效和提升服務,仍處于現代化進程階段的地方政府,首要任務是完善基礎設施和維持必要的經濟增長。可以說,對于地方政府有形和無形的挑戰通常引致兩種社會后果:

  其一,公共治理共識難以達成,尤其在發達地區和大城市。一方面,網絡化信息化時代,民眾習慣用后現代標準審視地方政府推進現代化建設的努力,隨著權利意識明顯增強,居民要求基層政府盡職盡責提高公共服務水平;另一方面,改革開放以來,地方政府秉持實用主義政治文化,習慣采用與現代化相適應的管理手段和政策工具應對后現代的公共治理。然而,對于這些地方政府而言,不僅是發展地區經濟這樣的單一目標,還兼具如保護產權、環境和維護社會與市場秩序等。“管理主義”導向的地方競爭,從“眼球效應”的角度,管理創新的行政邏輯更注重顯性指標,即投入產出、簡便易行、規避政治和管理風險,民眾的后現代化眼光與地方政府實用主義的管理手段形成反差。

  其二,不利于地方政府正確把握各地社會建設和市場培育的空間差距,包括地區之間的差距、同一地區內部的差距,從而忽略物質形態層面的資源環境差異。而比較準確地認識本地經濟社會發展水平及其結構上差異,對于地方政府下一步選擇哪種取向的改革至關重要——這包括重點強調本地區公職人員的制度建設,還是注重“管理主義”導向的地方政策創新,抑或更關注基于政府能力的“透明和可問責”的地方治理。

  總之,地方政府過去二十多年所采取的“三合一”改革模式有其合理成分,面對“兩化疊加”的歷史挑戰,深化國家治理體系建設的地方治理能力現代化的改革應著重從以下三個方面入手:

  首先,優化政府職責體系,進一步分解政府職責內涵,明確中央與地方政府職責的差異。不要讓不同層級的政府繼續負責相同或類似的工作,改善中央與地方長期存在的“職責同構”問題,解決府際關系中的“職責錯位、職責越位、職責缺位”等管理問題。中國政府職能轉變工作要分出層次來,不能過于籠統,對于政府職責體系的研究要深化、細化和具體化;否則,地方政府難以落實,中央的要求等于是自己給自己的要求[17]。如果這項工作做好,地方政府下一階段的改革取向就會趨于明朗,也更加有效。

  其次,積極培育更多社會組織⑨,提高民眾的參與感。地方政府把一些公共事務交給社會組織,這樣,既減少一部分職責目標,也增強了社會組織和公民對社會治理的參與度和責任感。地方政府才能真正由“劃船”變為“掌舵”。

  最后,強化法治政府建設,通過公開的法律法規和法治手段進行地方治理。在借鑒國外行政改革理論與實踐的同時,注意其在中國各地的適用性,既重視與現代化相呼應的政府管理職責的剛性化,也要提煉與后現代化相呼應的強調透明和回應的“行政問責”、蘊含執政正當性的“社會問責”等意涵。據此選擇地方政府改革的價值取向和改革目標,全面提升中國特色地方治理能力。

  ①統治者按照門第與私人關系來恩賜官職。

  ②執政黨任命官員,在美國最為典型。

  ③英國稱之為文官制度。

  ④西方傳統公職人員的任用制度存在任人唯親的現象,改革后的現代公務員制度具有官僚制非人格化的特征,使地方政府改革也具有統治職能非人格化的特征。非人格化(impersonalization)是指去除人為因素對統治職能的影響,讓統治技術化、制度化、理性化的現代化管理。

  ⑤參見:WILSON T W:《Study of Administration》,《Political Science Quarterly》,1887年第2卷第2期。

  ⑥參見:F.J.古德諾:《政治與行政》,王元譯,華夏出版社1987年版。

  ⑦參見:余遜達,趙永茂:《參與式地方治理研究》,浙江大學出版社2009年版;張緊跟:《參與式治理:地方政府治理體系創新的趨向》,《中國人民大學學報》2014年第6期;高翔:《公民參與視角下的地方政府創新及其績效》,《經濟社會體制比較》2015年第5期。

  ⑧高小平:《借助大數據科技力量尋求國家治理變革創新》,《中國行政管理》2015年第10期。

  ⑨以北京為例,北京市社會組織建設起步于20世紀80年代末,經過20多年發展,到2012年11月底,全市登記社會組織7960個,備案社區社會組織11475個,在參與社會管理、提供基本公共服務、整合社會資源、規范行為、反映訴求、服務民生等方面發揮著顯著作用。參見:王力丁、盛繼洪主編:《首都全面深化改革政策研究》,同心出版社2015年版,第564頁。

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作者簡介

姓名:孫濤 孫宏偉 工作單位:南開大學周恩來政府管理學院;天津師范大學政治與行政學院公共管理

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