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作為國家機構原則的民主集中制
2020年06月27日 07:30 來源:《中國社會科學》(京)2019年第8期 作者:王旭 字號
關鍵詞:民主集中制;國家機構;平等主義自由觀;組織活動原則;法教義學

內容摘要:作為國家機構原則的民主集中制,對其進行憲法學研究需要遵循憲法文本蘊含的歷史規律和重視國家機構組織運行的實踐環境,追求歷史邏輯、實踐邏輯、理論邏輯與規范邏輯的統一。

關鍵詞:民主集中制;國家機構;平等主義自由觀;組織活動原則;法教義學

作者簡介:

  作者簡介:王旭,中國人民大學法學院教授,北京 100872

  關鍵詞:民主集中制;國家機構;平等主義自由觀;組織活動原則;法教義學

  內容提要:作為國家機構原則的民主集中制,對其進行憲法學研究需要遵循憲法文本蘊含的歷史規律和重視國家機構組織運行的實踐環境,追求歷史邏輯、實踐邏輯、理論邏輯與規范邏輯的統一。對民主集中制的法律文本與制度實踐進行梳理,我們可以發現其包括“民主作為集中的執行基礎”和“民主作為集中的制約基礎”兩重理論內涵,其背后是馬克思主義國家學說中的社會平等自由觀,在當代中國則發展為對國家民主正當性與治理有效性雙重追求的實踐邏輯。為實現這兩個目標,民主集中制在憲法上的規范邏輯展現為設立規范、活動規范和相鄰規范的有機統一,通過對它們進行法教義學分析與建構,可以形成一個完整的憲法規范體系。

  標題注釋:本文為國家社會科學基金項目“推進合憲性審查的混合憲制原理研究”(18BFX037)階段性成果,受中國人民大學杰出學者人才計劃支持。

 

  民主集中制是中國共產黨章程第4條和現行憲法第3條分別規定的“黨的根本組織原則”和國家機構原則,可以說是在馬克思主義政黨理論指導下進行國家建設的標識性概念,包含著中國共產黨立黨執政與治國理政的邏輯統一,蘊含著中國特色社會主義區別于資本主義分權模式的強大政治生命力,也成為解讀中國共產黨執政和治國優勢的根本出發點之一。習近平總書記在多個重要場合,既從執政的角度闡述過民主集中制的重大制度優勢,例如“民主集中制是我們黨的根本組織原則和領導制度,是馬克思主義政黨區別于其他政黨的重要標志”,①也從治國的角度明確其重要地位,“堅持和完善人民代表大會制度,必須堅持民主集中制”,“我們要堅持和完善民主集中制的制度和原則,促使各類國家機關提高能力和效率、增進協調和配合,形成治國理政的強大合力,切實防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象”,②堅持民主與集中的有機統一,是我們研究這個問題的根本遵循。

  民主集中制首先是建黨、執政的邏輯,需要我們從政治學深入研究。③同時,該原則自《共同綱領》頒行時就成為一項憲法上國家機構的原則,可以說是執政邏輯向治國邏輯、政治邏輯向法治邏輯延伸的結果,也是二者的有機統一。因此我們也需要從憲法學的角度探索在延伸過程中,它在法律規范上的內涵和形態究竟是什么。④中國共產黨章程對其含義明確概括的“民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”也需要在憲法文本上提煉其具體規范體系并指導實踐。我們可以歸結為兩個理論問題:第一,闡述民主集中制的憲法學理論內涵;第二,貢獻指導國家機構在改革完善中堅持、發展民主集中制的中國方案。例如基于實踐需要產生的國家監察委,它如何堅持體現民主集中制就是一項當下值得研究的嶄新課題。

  一、中國民主集中制的理論內涵

  民主集中制是列寧1906年在《提交俄國社會民主工黨統一代表大會的策略綱領》中系統提出,俄文原意為“民主的中央集權制”或“民主的集中制”,在列寧看來,無產階級政黨在落后國家要取得革命勝利,必須有強大的統一和集體力量,在他的國家理論中,則主要是系統總結馬克思公社制與議行合一思想基礎上,為克服聯邦主義,強調中央集權而提出,后來增加了以民主為基礎的集中的內涵。⑤中國共產黨在加入共產國際后就牢牢確立了這一原則,并在加強和改善黨的領導的歷史過程中不斷豐富、完善這一原則。

  民主集中制一方面要防止分散主義,警惕瓦解黨中央權威,在國家治理層面就是防止決而不行,損害人大制度有效性。另一方面,新中國成立后在黨內民主和政權建設過程中,尤其是改革開放以來,在吸取歷史教訓的基礎上,民主集中制也同時重點強調防止專斷主義,防止黨內生活和國家治理失去民主基礎,由此也深刻影響了憲法上的規范體系變遷。

  (一)立足于“集中有效執行民主、克服決而不行”

  在整個新民主主義革命階段,民主集中制主導的邏輯是通過集中行使政權實現民主意志。中共第一次系統闡述該原則是1937年毛主席同英國記者貝特蘭的講話:

  民主和集中之間,并沒有不可越過的深溝,對于中國,二者都是必需的。一方面,我們所要求的政府,必須是能夠真正代表民意的政府;這個政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護,人民也一定要能夠自由地去支持政府,和有一切機會去影響政府的政策。這就是民主制的意義。另一方面,行政權力的集中化是必要的;當人民要求的政策一經通過民意機關而交付與自己選舉的政府的時候,即由政府去執行,只要執行時不違背曾經民意通過的方針,其執行必能順利無阻。這就是集中制的意義。⑥

  民主集中制在這里的主要目的顯然是通過行政機關的集中行使權力去實現代表機關的共同意志。在《論聯合政府》中,毛澤東進一步概述了這個邏輯:“只有這個制度,才既能表現廣泛的民主,使各級人民代表大會有高度的權力;又能集中處理國事,使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務,并保障人民的一切必要的民主活動。”⑦

  《共同綱領》和《中央人民政府組織法》接續了“民主基礎-集中執行”這個邏輯。《共同綱領》第15條規定:“各級政權機關一律實行民主集中制。其主要原則為:人民代表大會向人民負責并報告工作。人民政府委員會向人民代表大會負責并報告工作。在人民代表大會和人民政府委員會內,實行少數服從多數的制度。各下級人民政府均由上級人民政府加委并服從上級人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府。”為了實現民主功能,必須加強權力集中,民主集中制不但成為國家機構宏觀的組織原則,也成為一切國家機構內部的活動規則。周恩來在《人民政協共同綱領草案的特點》中進一步闡述:“從人民選舉代表、召開人民代表大會、選舉人民政府直到由人民政府在人民代表大會閉會期間行使國家政權的這一整個過程,都是行使國家政權的民主集中的過程,而行使國家政權的機關就是各級人民代表大會和各級人民政府。”⑧而《中央人民政府組織法》在第2條“中華人民共和國政府是基于民主集中制的人民代表大會制的政府”基礎上,構建了一個“廣義的政府體系”,在民主代表機構的中央人民政府內部,其他行政、司法與監察機關都成為廣義的執行機構。⑨

  可以說,在整個新民主主義革命階段,中國的民主集中制本質上就是議行合一制度的同構與擴大,處理的是代議與執行的關系,客觀上更多強化集中(執行)對民主(代表)的擔保和實現功能,這正符合巴黎公社在無產階級革命成功后的經驗。議行合一體制在國家機構層面就是把“代表機構由清談館變為‘實干的’機構”。“公社是一個實干的而不是議會式的機構,它既是行政機關,同時也是立法機關”。⑩

作者簡介

姓名:王旭 工作單位:中國人民大學法學院

職稱:教授

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:劉思彤)
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