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我國監察機關的憲法定位 以國家機關相互間的關系為中心
2020年01月10日 16:26 來源:《中外法學》(京)2018年第3期 作者:秦前紅 字號

內容摘要:

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作者簡介:

 

  作者簡介:秦前紅,武漢大學法學院教授。

  內容提要:國家監察體制改革實質上是監督權的重新配置,監察機關和監察權得以在此過程中產生。此次修憲為之作了頗多的憲法設計,尤其是對監察機關作為國家機構在人民代表大會制度中的地位,以及與其他國家機關的關系進行了規定。據此規定,監察機關與權力機關是“產生、負責和監督”的關系,與司法機關是“互相配合,互相制約”的關系,與行政機關則為“不受干涉,且互相配合,互相制約”的關系,上下級監察機關間則是“領導與被領導”的關系。監察機關與其他國家機關間關系的運行需以憲法為遵循,同時,對憲法上監察機關和監察權定位和性質的考察,也需通過上述國家機關間關系的討論來展開,并需注重機構設置與權力運行的實際軌跡。

  關 鍵 詞:監察機關/國家機構/憲法定位  Supervisory Organ/Structure of the State/Constitutional Status

  標題注釋:本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“推進人民代表大會制度理論和實踐創新研究”(項目編號:14JZD003)的階段性成果。

  為了貫徹和體現國家監察體制改革的精神,為監察委員會的成立提供根本法依據,十三屆全國人大一次會議通過的《憲法修正案》,就國家監察委員會和地方各級監察委員會的產生、性質、地位、人員組成、任期任屆、領導體制等內容進行了規定。①若以修正案的篇幅為視角來觀察,可以發現此次通過的《憲法修正案》共有21條,其中11條與監察機關和監察權相關,特別是在《憲法》第三章“國家機構”中增設了“監察委員會”一節。這一方面彰顯了國家監察體制改革事關重大,唯有通過憲法修改才能為改革提供充分的正當性基礎,并使改革得以實質性推進和深化;另一方面表明國家監察體制改革以及因此為之的憲法修改,對此前憲法體制的影響同樣頗為重大。此般影響集中表現為將監察權形塑為一種此前憲法規定之外的權力類型,繼而使得監察委員會成為一個新的權力單元和系統。②本文以為,國家監察體制改革作為事關全局的重大政治體制改革,機構與職能的整合乃是改革的主要方法論。此過程中新機構的設立及舊機構的撤銷,實質上皆是國家監督權重新配置的外在表現形式,而監察機關和監察權即為權力重新配置的結果。因此,如何認識此一新設立的國家機關和新出現的國家權力,便成為一個無法回避的理論和實踐問題。

  國家監察體制改革開展至今已一年有余,理論上其實有不少關于監察機關定位和監察權性質的討論:首先,于監察機關的定位而言,有論者將其法律性質定位為行政機關、司法機關或是政治機關;③亦有論者認為監察機關乃是被憲法授予國家監察權的新的國家機構。④而改革者則認為監察機關實質上就是“反腐敗工作機構,是政治機關,不是行政機關、司法機關”。⑤其次,就監察權的性質而論,有論者認為新的監察權既非行政權,也非司法權,而是一項獨立的國家權力,這是新監察體制的標志性特色;⑥監察權是立法權、行政權、司法權之外的第四權力,該權力就是監察權;⑦亦有論者基于改革實踐中監察機關履行的監督、調查和處置職責,認為監察權具有行政權和專門調查權的二元屬性;⑧還有論者著眼于機構與職能整合的改革思路,認為國家監察體制改革本質上是既有政治資源的再整合、再分配,由此使監察權呈現為一種復合性權力的樣態。⑨可以發現,與此前的行政監察機關和行政監察權有別的是,國家監察機關因改革而具有的憲法機關的地位,國家監察權亦由此成為一項憲定權力。如此一來,有關監察機關定位和監察權性質的討論,在相當程度上便成了一個憲法學問題。

  構造國家權力和保障公民權利乃是現代憲法的核心功能,甚至可以說憲法的首要功能和內容即在于構造并限制國家權力,⑩現代立憲國家通常基于一定的原則來構造國家權力和組織國家機構。在我們國家,該原則表現為人民代表大會制度的政體及民主集中制的國家機構組織原則。國家監察體制改革以及由此而來的憲法修改,無疑豐富和發展了人民代表大會制度和民主集中制原則,這集中表現為人民代表大會下“一府兩院”的國家機關構架演進為“一府一委兩院”的構架。監察機關在憲法所預設的“軌道”上行使著監察權,并在權力行使過程中與其他國家機關產生關聯。于此層面而言,若欲在憲法層面認識監察機關的定位及監察權的性質,很大程度上需借由監察機關與其他國家機關間關系的討論,主要有監察機關與權力機關,監察機關與司法機關,監察機關與行政機關,以及上級監察機關與下級監察機關等四對關系。

  一、監察機關與權力機關的關系

  (一)民主集中制:產生、負責及監督

  民主集中制乃是普遍適用于執政黨和國家政治生活的一項重要原則,且有著頗為豐富的指向和內涵。中國共產黨在全國執政以后,把這種原則和制度運用于政權建設,在國家機構中實行民主集中制的原則。(11)我國現行《憲法》第3條規定了民主集中制原則,并將其作為一項國家機構的組織原則,該原則成為國家機關產生及相互間關系運行的遵循和基礎。此項原則的核心內容有三:一是在人民與權力機關的關系上,遵循由人民選舉產生并監督權力機關的原則;二是在權力機關與其他國家機關的關系上,遵循由權力機關產生并監督其他國家機關的原則;三是在中央和地方國家機構職權劃分上,遵循在中央統一領導下發揮地方主動性和積極性的原則。當然,民主集中制原則的具體內容并非一成不變的,自“五四憲法”規定國家機關“一律實行民主集中制”以來,該原則在憲法上的涵義其實是自始變化和發展的,特別是“八二憲法”對該原則的內容予以具體化。(12)同樣地,在國家監察體制改革的背景之下,監察機關被納入憲法規定的國家機構體系當中。為此,憲法上的民主集中制原則亦需隨之修改完善,以便為監察機關的產生,以及其與其他國家機關間關系的運行確定根本法意義上的遵循和依據。正是基于此種考量,《憲法修正案》第37條增加了監察機關“由人民代表大會產生,對它負責,受它監督”的規定。

  由此可知,監察機關與權力機關在憲法上的關系至少有以下三層涵義:其一,權力機關的憲法地位高于監察機關。我們國家“按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權體制和活動準則,實現人民代表大會統一行使國家權力”,(13)并“在這個前提下,明確劃分國家的行政權、審判權、檢察權和武裝力量的領導權”。(14)依此邏輯,國家監察體制改革過程中所進行的機構與職能整合,以及由此而生的監察機關與監察權,同樣是在“人民代表大會統一行使國家權力”的前提下進行和展開的。甚至可以說最高國家權力機關基于現實需要創設出了監察權,并根據分工負責、功能適當等原則將該權力配置給了監察機關。其二,監察機關由權力機關產生,即監察委員會主任由本級人大選舉,副主任和委員則由本級人大常委會任免,對此《憲法》和《監察法》皆有著較為詳細的規定。但需注意的是開發區監察機關(監察委員會或是派駐監察機構等)的產生和設置問題,因為諸如開發區、新區等地區通常只設有履行行政管理職能的管理委員會等機關,而未設置相應的權力機關。因此,如何在此類地區產生和設置監察機關便成問題。對此,實踐中有在開發區設立監察委員會,并由省級人大根據省級監察委員會主任提名,任免開發區監察委員會主任的做法。(15)此般開發區監察委員會及其組成人員的產生方式,在很大程度上致使該地區(開發區)監察機關的法律地位變得模糊不清。因為現行《憲法》和《監察法》皆未規定開發區可設立監察委員會,且按此方式產生的開發區監察委員會亦非《監察法》當中的派駐或派出的監察機構。

  其三,監察機關對權力機關負責,權力機關監督監察機關。這其實是一個“一體兩面”的問題,因為監察機關對權力機關負責,即體現為權力機關對監察機關的監督;而監察機關接受權力機關的監督,亦表現出監察機關對權力機關負責。例如,監察機關向權力機關報告工作,既是監察機關向權力機關負責的表現,亦屬權力機關監督監察機關的表現。具體而言,我國現行《憲法》明確規定了罷免與免職這一監督方式;《監察法》在此基礎上規定了人大常委會聽取本級監察委員會專項工作報告,組織執法檢查,人大代表及人大常委會委員提出詢問或質詢的監督方式。此外,相較于“一府兩院”而言,監察機關對權力機關負責,以及權力機關監督監察機關的方式并不包括向人大作年度工作報告,《憲法》和《監察法》皆未對此進行規定,(16)但理論上對此問題乃是不乏爭論的。(17)

  (二)權力機關如何根據《監督法》監督監察機關

  如上所述,現行《憲法》和《監察法》就權力機關監督監察機關的問題進行了規定,但只明確規定了四種具體監督方式,即罷免與免職,聽取專項工作報告,執法檢查,詢問與質詢,且未規定此四種監督方式如何在實踐中展開。顯然,新成立的監察機關“位高權重”,對其的監督須足以防止“過猶不及”。(18)無論是國家監察體制改革的具體實踐,抑或是《監察法》皆注重對監察機關的監督制約,其中即包括權力機關的監督。不過,與權力機關對“一府兩院”的監督類似,由于各級人大一年通常只開一次會,不可能對“一府兩院”的工作施以經常性的監督。按照《憲法》的規定,對“一府兩院”工作實施經常性監督的職權通常是由人大常委會來行使的。(19)同樣地,權力機關對監察機關的監督,在很大程度上亦需由各級人大常委會來實施。而各級人大常委會實施監督的法律依據主要是《各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》),如此一來,各級人大常委會如何根據《監督法》監督監察機關便成殊值探討的問題,即《監察法》規定的監督方式是否適用于各級人大常委會對監察機關的監督?該問題的探討又可引申出兩個更為具體的問題:一是《監察法》規定的各級人大常委會對監察機關的監督方式,是否可適應《監督法》規定的監督程序?二是《監察法》未規定,但在《監督法》當中有規定的監督方式,各級人大常委會是否可將其運用于對監察機關的監督?對于以上問題,理論上其實已有所談論:如有論者認為《監察法》規定的各級人大常委會聽取和審議專項工作報告的監督方式,便可適應《監督法》的相應規定。(20)還有論者認為,現行《監督法》規定的對“一府兩院”的監督方式大多可以適用于監察機關。(21)

  本文以為,無論是基于各級人大常委會作為權力機關的憲法地位,還是為了防止監察權的濫用,都有必要明確《監督法》規定的監督程序和監督方式得適用于監察機關,亦即各級人大常委會運用《監察法》規定的監督方式之時,得適用《監督法》規定的具體程序;以及各級人大常委會可運用《監督法》規定的監督方式對監察機關實施監督。理由主要有二:一是由于當前的《監察法》同時“扮演”監察機關組織法、監察活動程序法等“角色”,以致該部法律難以就所有問題進行詳細的規定,其中即包括各級人大常委會如何監督監察機關的問題。《監察法》當中雖有規定聽取專項工作報告,執法檢查,詢問與質詢等監督方式,但卻未規定這些監督方式如何在實踐中運作。而《監督法》作為一部就各級人大常委會監督工作進行的專門立法,其中就監督的方式、程序和內容皆有著相當具體的規定。二是《監察法》雖未明確規定規范性文件備案審查、特定問題調查等監督方式得適用于監察機關,但這無疑是各級人大常委會作為權力機關的應有之義,同樣也能通過監督進而防止監察機關濫用權力。例如,監察機關在工作中制發的決議、決定等規范性文件,亦應報相應的人大常委會備案,相應的人大常委會得對其進行是否符合《憲法》和法律的審查。這其實也是開展合憲性審查工作的需要。當然,欲使《監督法》規定的監督程序和監督方式得有效運用于權力機關對監察機關的監督,尚需對《監督法》進行相應的修改。

  (三)監察機關如何監督具有人大代表身份的公職人員

  在國家監察體制改革過程中,曾有關于監察機關可否監督人大代表問題的討論:有論者以國家機關自律權等為根據,認為對“人大代表、人大常委會委員的職務違法違紀行為,應當由其所在國家機關追究相應的責任,而不宜由監察委員會追究責任”。(22)亦有論者指出,各級人大機關工作人員屬于公職人員之范疇,并表明需對此處的“人大機關工作人員”作廣義理解,認為其不僅包括人大工作人員,還包括人大代表,(23)由此認為人大代表亦屬監察之對象。還有論者認為雖然監察機關可對人大代表進行監察,但應建立一定的防范和隔離措施,防止監察機關通過對人大代表的監督,形成對人大及其常委會的實質監督。(24)本文以為,監察機關可否監督人大代表的問題,乃是一個頗為復雜的論題,絕不可一概而論。特別是該問題還與監察機關與權力機關之間的關系相涉,因為權力機關即是由人大代表所組成的。具體來說,鑒于我國人大代表構成等因素,該問題的可能解答如下:

  其一,考慮到我國兼職代表制的現實,不加區分地認為具有人大代表身份的公職人員皆可免于監察,無疑是不切實際的,也將有礙于反腐敗工作的正常開展。曾有論者指出,當前我國各級人大有95%以上的人大代表為兼職代表。(25)因此,對于此類人數甚眾的兼職代表而言,人大代表之身份于其而言其實只是一種“兼職”,在此之外尚有其“主業”和“本職”工作,其中便有被納入監察機關監察對象的職業,如國有企業管理人員等。故而,對于此類具有人大代表身份的公職人員,(26)其亦得成為監察機關監督之對象。

  其二,監察機關在監督具有人大代表身份的公職人員時,亦須注重《憲法》和法律對人大代表的特殊保障。在現代民主國家,為保障議員個人的安全與自由,均給予其在言論、身體等層面的特殊保障。(27)我國現行《憲法》第74條亦規定了全國人大代表在人身層面的特殊保障,即非經全國人大會議主席團或全國人大常委會許可,不受逮捕或刑事審判。而《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下監察《代表法》)更是在第四章專門就代表執行職務的保障問題進行了規定。因此,監察機關在監督具有人大代表身份的公職人員時,也應當遵守《憲法》和法律中有關人大代表特殊保障的規定。例如,《監察法》中的留置措施自然屬于《代表法》第32條所規定的“法律規定的其他限制人身自由的措施”,是故監察機關在對具有人大代表身份的公職人員采取留置措施時,無疑應當履行相應的許可或報告手續。

  其三,不具有公職人員身份的人大代表,是否得成為監察機關的監督對象?該問題在理論及實踐上皆是不乏爭論的,例如,在“拉票賄選”事件中,不具有公職人員身份的人大代表收受他人賄賂的行為,是否構成刑法上的受賄罪?以及不具有公職人員身份的人大代表,欲當選上級人大代表時向他人行賄的行為,是否構成刑法上的行賄罪?對此類問題,理論上存在截然相反的觀點,其論爭的焦點在于人大代表的職務是否屬于“公職”,以及其職務行為是否屬于“從事公務”?(28)而在既有的實踐中,此般行為有被認定為破壞選舉罪的做法。(29)很顯然,若認為可構成刑法上的受賄罪,便由此可成為監察機關的監督對象。本文以為,對于不具有公職人員身份的人大代表而言,即便其利用人大代表的身份從事違法活動,亦不宜認為可由監察機關負責監督,而應將此委以人大及其常委會通過內部紀律懲戒的形式追究責任,或是根據《代表法》的規定對相關的人大代表予以罷免或暫時停止執行代表職務等。當然,若構成職務犯罪之外的刑事犯罪的,如破壞選舉罪等,亦不可免于刑事追訴和刑事責任的承擔。

作者簡介

姓名:秦前紅 工作單位:武漢大學法學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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