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監管的概念:國際視野與中國話語
2020年01月10日 16:17 來源:《浙江學刊》2018年第4期 作者:馬英娟 字號

內容摘要:

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作者簡介:

 

  作者簡介:馬英娟,上海師范大學教授。上海 200234

  內容提要:監管是一個呈放射狀的概念,不僅存在監管主體、監管范圍、監管方式等多個維度,而且基于下定義者秉持理念的不同、所處國家國情的差異以及社會現實的變遷,不同維度上又各有不同的主張,從而呈現出交叉重疊、錯綜復雜的現象。中國語境中的“監管”,既要區別于本國計劃經濟時代的“管理”或“監督管理”的概念,體現現代“監管”的本質內涵;又要注意到中國與其他國家國情的不同,體現中國的法律文化和問題意識。對中國當下而言,仍應以政府監管為中心,聚焦微觀層面的經濟活動及其產生的社會問題,在完善命令控制型監管方式的同時,注重經濟激勵、柔性引導和公私合作。

  關 鍵 詞:監管/監管主體/監管范圍/監管方式

  一、引言:一個眾說紛紜的概念

  “監管”是法學、政治學、行政學、經濟學乃至整個社會科學領域最富爭議、也最容易被誤解的概念之一。①近幾十年間,國內外的監管實踐發生了巨大變化,監管理論也進一步豐富。但是,關于“什么是監管”仍未形成清晰一致的認識,②“智慧監管”(smart regulation)、“回應性監管”(responsive regulation)、“自我監管”(self-regulation)、“私人監管”(private regulation)、“合作監管”(co-regulation)、“后設監管”(meta-regulation)等新名詞的涌現進一步加劇了概念的多元性與復雜性。大家在討論問題時,各執一詞、各說各話,甚至同一學者自身都存在概念使用前后不一致的問題。對此,學界有兩種觀點,一種觀點認為:“我們需要一個監管的概念,為我們提供對特定社會現象進行調查、劃定并構建調查領域和范圍的工具,在促進分析的同時,一定程度上促進關于如何改進監管的實踐討論。”③另一種觀點認為:“提及規制的觀念和定義,最好的方法或許是不去采用任何單一通用的理解。當考慮什么是在政府的直接控制之下時,我們可以思考政府制定的規則以及政府機構在監督與執行規則過程中的作用。但當考慮一個領域內各個主體的行為時,我們就需要一個更為廣義的概念去更好地理解如何塑造被規制者的行為。”④這兩種觀點各有其合理之處。從法理學角度而言,概念的復雜化也許并不是那么不好,而且由于各國傳統和學者視角的不同,概念的復雜化也是必然現象。但是,對特定國家的部門法研究和制度構建而言,概念的含混不清,不僅不利于學術交流,而且會影響政府監管職能的合理定位和監管體系的科學構建。明確、清晰的監管概念,是開展理論研究、推動實踐改革的前提,即便不能形成統一的認識,至少應該在監管的概念框架和運用層次上形成更加清晰的認識,從而促進不同監管概念間的相互理解和對話。這正是本文的問題意識和寫作目的。

  為明確監管認識,學界曾經嘗試對監管的代表性觀點進行梳理分類。比如,英國學者鮑德溫(R.Baldwin)、斯科特(C.Scott)和胡德(C.Hood)曾將學界的觀點概括為三種:(1)監管是當局的規則制定,輔之以監督和促進這些規則實施的機制;(2)監管是政府機構導控(steer)經濟的所有努力;(3)監管是社會控制的所有機制,包括無意識的和非國家的過程。⑤2005年,我也曾以“監管的語義辨析”為題,對監管概念進行分析,將監管分為一般意義上的監管和專業領域內的監管,同時將專業領域內的監管分為廣義的監管、狹義的監管和最狹義的監管。⑥現在看來,關于監管的界定,復雜性遠不止于此,可以說是五花八門、眾說紛紜,很難從整體上進行邏輯周延的歸類分析。之所以如此,至少有三方面的原因:一是很少有學者對監管給出明確的定義;⑦二是學者們下定義時可能選擇不同的概念要素,⑧也可能選擇同一概念要素的不同觀點,甚至存在不同要素和觀點間的交叉現象;⑨三是學者們下定義的方式不同,有功能意義上的定義(a functional definition)、本質屬性的定義(an essentialist definition)和因循慣例的定義(a conventionalist definition)等。⑩這些都給基于同一標準的歸類分析帶來困難。

  進而,學者們試圖通過提煉監管概念的構成要素或者識別導致概念分歧的核心問題來對不同定義進行具體分析。英國學者朱莉婭·布萊克(Julia Black)在《監管的批判性反思》一文中將監管概念的構成要素概括為五個方面:監管是什么,誰或什么、通過何種形式實施監管,監管誰或什么生活領域,如何監管或者說通過什么機制、工具、技術等實施監管。(11)英國學者克里斯特爾·庫普(Christel Koop)和馬丁·洛奇(Martin Lodge)對商學、經濟學、法學、政治學、公共行政學和社會學六個社會科學學科1970年至2014年中期發表在社會科學引文索引(SSCI)期刊、年均被引用次數排名前20位的101篇英文文獻進行了跨學科的概念分析,提煉了導致概念分歧的五個問題:(1)監管是有意識的活動,還是也包括無意識的活動?(2)監管是否是區別于稅收和補貼等的一種特殊類型的干預?或者說監管是僅指直接干預,還是同時包括間接干預?(3)監管是單獨由政府施行,還是也可以由非政府部門進行?(4)監管的范圍是僅限于經濟活動,還是同時包括了其他非經濟性的活動?(5)監管主體和監管對象需要分離嗎?(12)其研究發現,關于第一個問題,學界基本形成了共識,即“監管是有意識的活動”;(13)而第五個問題屬于監管機構的設置模式問題,從概念界定的角度基本不涉及。(14)

  上述研究表明,監管概念之所以眾說紛紜、莫衷一是,主要是因為人們對監管的性質(監管是什么)、監管主體(誰監管)、監管范圍(監管什么)以及監管方式(如何監管)的認識不同,其中監管的性質很大程度上取決于對監管主體、范圍和方式的認識。(15)這些研究不僅展示了監管概念的多樣性、復雜性,而且為后續研究提供了初步的分析框架。美中不足的是,現有研究缺乏對監管概念的發展脈絡及深層原因的分析,不足以形成對中國監管理論和實踐具有指導意義的分析框架。

  本文將在已有研究的基礎上,從監管主體、監管范圍、監管方式三個維度進一步揭示關于監管的代表性觀點的主要分歧,闡明監管概念的發展脈絡,剖析分歧產生的主要原因,并就中國當下適合以怎樣的監管概念統領監管理論研究和監管體制改革闡明自己的觀點。本研究旨在通過制度變遷的視角盡量展示監管概念的全貌,厘清監管概念的不同層次,并嘗試提供一個具有普遍性的分析框架。

作者簡介

姓名:馬英娟 工作單位:上海師范大學

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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